Der Budgetdienst wurde bereits in einigen unserer Gespräche für seine qualitativ hochwertige Arbeit gelobt. Aber wofür ist der Budgetdienst wirklich zuständig? Wir haben mit Helmut Berger, Leiter des Budgetdienstes im österreichischen Parlament, über seine Arbeit und persönlichen Erfahrungen in der Zusammenarbeit mit Abgeordneten gesprochen.
Die Entstehung des Budgetdienstes
Der Budgetdienst ist eine der jüngeren Einrichtungen der österreichischen Parlamentsdirektion. Er wurde 2012, im Rahmen der zweiten Etappe der Haushaltsrechtsreform und auf Initiative der BudgetsprecherInnen errichtet. Helmut Berger war zu diesem Zeitpunkt bereits seit vierundzwanzig Jahren im Rechnungshof tätig und als Vertreter des Rechnungshofes im parlamentarischen Beirat zur Haushaltsrechtsreform beteiligt. Von der Ausschreibung der Position erfuhr er jedoch nur durch Zufall. Nach einem Hearing mit den BudgetsprecherInnen und der damaligen Präsidentin des Nationalrats wurde er auf fünf Jahre befristet bestellt. Diese Befristung wurde 2017 neuerlich um fünf Jahre verlängert.
„Im Zentrum der Aktivitäten steht die Unterstützung des Nationalrats bei der Beratung, Beschlussfassung und Kontrolle der Haushaltsführung“
Im Zentrum der Arbeit der acht MitarbeiterInnen des Budgetdienstes stehen die Aufbereitung von schriftlichen Expertisen und Kurzinformationen rund um Fragen zum Budget oder zu Finanzangelegenheiten. Einerseits können Abgeordnete des Budgetausschusses den Budgetdienst um Unterstützung bitten und ihn mit der Ausarbeitung von Kurzstudien beauftragen. Andererseits kann der Budgetdienst auf eigene Initiative tätig werden. Hierbei sind die Tätigkeiten des Budgetdienstes sehr eng an die Aktivitäten des Budgetausschusses und des Finanzausschusses gekoppelt. Andere Ausschüsse des Nationalrates kann der Budgetdienst hinsichtlich der wirkungsorientierten Folgenabschätzung von rechtsetzenden Maßnahmen beraten.
Ein zentraler Aspekt der Arbeit besteht zudem in der Vernetzung mit anderen Institutionen wie etwa dem Rechnungshof, WIFO, Fiskalrat und der Statistik Austria – aber auch international. „Im internationalen Bereich ist der Budgetdienst sehr angesehen“, erklärt Helmut Berger. Es herrscht reger Austausch zwischen den sogenannten Parliamentary Budget Offices. Häufig kommen auch internationale Delegationen nach Österreich, um sich den Budgetdienst als Vorbild anzusehen.
„Wir stellen Sachexpertise ohne eigene Agenda zur Verfügung“
Ganz essentiell für die Arbeit des Budgetdienstes ist die Bereitstellung von regierungs- und parteipolitisch unabhängigem Know-how. „In der Praxis herrscht eine Informationsasymmetrie zwischen Regierung und Parlament“, erklärt Helmut Berger. Das bedeutet, dass die Regierung prinzipiell über mehr Informationen als das Parlament verfügt. Um dieser Asymmetrie im Bereich Budget entgegenzuwirken, soll durch den Budgetdienst den Abgeordneten unmittelbar eine qualitativ hochwertige Fachexpertise zu Verfügung gestellt werden.
Die Verpflichtung des Budgetdienstes bestehe hierbei nur gegenüber der Objektivität und gegenüber den SteuerzahlerInnen, erklärt Helmut Berger. Ursprünglich wurde der Budgetdienst auch deshalb als „Pilotprojekt“ eingerichtet: Es handelt sich hierbei um die erste Einrichtung im Parlament, die Abgeordneten unmittelbar inhaltliche Expertise zu Verfügung stellt. Andere Leistungen der Parlamentsdirektion müssen im Gegensatz hierzu jeweils gesondert vom Präsidenten des Nationalrats bereitgestellt werden.
„Wir versuchen das Umfeld so aufzuarbeiten, dass sich die Abgeordneten eine informierte Meinung bilden können“
Anfragen von Abgeordneten können einfache, technische Fragen betreffen. Immer öfter stellen Abgeordnete aber auch komplexe haushaltsrechtliche, fiskalische oder ökonomische Fragestellungen, wie etwa zur kalten Progression, zu den budgetären Auswirkungen der Flüchtlingsmigration oder Verteilungswirkungen von Steuermaßnahmen. Das politische Umfeld des Budgetdienstes erfordere hierbei ein entsprechendes Fingerspitzengefühl.
Für die wissenschaftliche Arbeit zieht der Budgetdienst die von der Regierung übermittelten Dokumente und öffentlich zugängliche Studien heran, er nützt aber auch vergleichbare Leistungen anderer Budgetdienste sowie internationale Berichte. Ganz wesentlich bei der Aufbereitung der Materialien ist es die persönlichen Bedürfnisse der Abgeordneten stets im Auge zu behalten: Dies bedeutet einerseits bei längeren Studien sicherzustellen, dass eine aussagekräftige Zusammenfassung vorhanden ist. Andererseits ist es wesentlich eine allgemein verständliche Sprache zu wählen.
„Viel geschieht über informelle Gespräche“
Ganz zentral ist für Helmut Berger auch der persönliche Kontakt zu den Abgeordneten. Durch seine Bestellung als permanenter Experte im Budgetausschuss, kann er jederzeit zu Stellungnahmen gebeten werden. Zudem versucht Helmut Berger auch bei den Plenarsitzungen im Plenarsaal anwesend zu sein, um Abgeordneten einen persönlichen Kontakt zu ermöglichen. „Viel geschieht über informelle Gespräche“, erklärt Helmut Berger. Auch aus diesem Grund veranstaltete der Budgetdienst am Anfang der neuen Legislaturperiode auch Informationsveranstaltungen für die neuen Abgeordneten im Hohen Haus zu den wesentlichen Fragestellungen rund um das Budget. Hierdurch sollte der erste Kontakt ermöglicht werden, sowie die Strukturen und Möglichkeiten des Budgetdienstes erklärt werden.
Der Budgetdienst trägt zur Versachlichung der Thematik bei
Als Leiter des Budgetdienstes hat Helmut Berger sehr gute Kontakte zu Abgeordneten aller Fraktionen sowohl von Regierungsseite als auch von der Opposition. Obwohl der Budgetdienst nicht zur Beilegung politischer Uneinigkeiten beitragen kann, dient er dennoch als Instanz zur Versachlichung der Debatte, erklärt Helmut Berger. Die Expertise, die er zur Verfügung stellt, wurde von den Abgeordneten im Parlament bisher noch nie in Frage gestellt. „Auch für einen Abgeordneten einer Regierungspartei ist es leichter sich aufgrund eines sachlichen, unabhängigen Berichts einer Meinung anzuschließen, die nicht die Meinung des Finanzministeriums widerspiegelt.“ Insbesondere beim Haushaltsrecht ist der Budgetausschuss immer sehr um einen konstruktiven Konsens bemüht. Das Verhältnis zwischen den Fraktionen sei jedoch mal besser und mal schlechter. „Auf die Großwetterlage kann der Budgetdienst keinen Einfluss nehmen“, gibt Helmut Berger schmunzelnd zu verstehen.
Keine gesetzliche Grundlage, großer Arbeitsumfang und begrenzte personelle Ressourcen
Die große Herausforderung des Budgetdienstes stellt das sehr breite heterogene Arbeitsfeld mit einer geringen Anzahl von MitarbeiterInnen dar. „Unsere tägliche Arbeit ist von sehr großem Zeitdruck geprägt“, erklärt Helmut Berger. Speziell in der Zeit in der das Budget im Parlament behandelt wird sind die acht MitarbeiterInnen sehr gefordert. Einen großen Mangel sieht Helmut Berger zudem in der Grundlage des Budgetdienstes: Derzeit existiert nämlich keine gesetzliche Grundlage für den Budgetdienst, sondern lediglich eine politische Vereinbarung und eine Ausschussfeststellung. Die Informationsbereitstellung durch die Bundesregierung ist daher gesetzlich auch nicht geregelt und beruht auf Freiwilligkeit bzw. einer allgemeinen Amtshilfepflicht der Verwaltung. „Dies entspricht nicht den internationalen Standards und schwächt die Position des Budgetdienstes“, bemängelt Helmut Berger.
Es muss mehr auf die Bedürfnisse und Rechte der Abgeordneten eingegangen werden
Auf die Frage, ob die Arbeit der Abgeordneten gestärkt werden sollte, antwortet Helmut Berger mit einem eindeutigen ja: „Deswegen bin ich ja auch zum Budgetdienst gekommen.“ Erstens, so Helmut Berger, sollte mehr Rücksicht auf das knappe Zeitbudget der Abgeordneten genommen werden. Sie bräuchten mehr fachliche Unterstützung, etwa durch eine Erweiterung der Leistungen der Parlamentsdirektion oder eine Aufstockung von wissenschaftlichen MitarbeiterInnen in den Klubs. Zweitens, sollte die Regierung stärker auf die Bedürfnisse der Abgeordneten eingehen. Berichte der Regierung sollten teilweise aussagekräftiger und leichter verständlich sein, parlamentarische Anfragen vielfach ernster genommen werden. „Hier handelt es sich um eine Frage des Umgangs mit dem Nationalrat.“ Letztlich ist Helmut Berger der Ansicht, dass das Potenzial des legistischen Dienstes noch nicht ausgeschöpft sei. In anderen Ländern gäbe es hier vielversprechende Beispiele, die man als Grundlage beiziehen könnte.
Alle Studien des Budgetdienstes sind auf der Webseite des Parlaments veröffentlicht.
Interview und Text: Daniela Amann.
Bild: © Parlamentsdirektion / WILKE
MMag. Dr. Helmut Berger, Leiter des Budgetdienstes im österreichischen Parlament.