Steckbrief

Die Folgenabschätzung soll helfen, im Vorfeld Folgen und Nebenwirkungen von Gesetzesvorhaben vorhersehen zu können. Dadurch sollen politische Entscheidungen auf Basis umfassender Informationen getroffen werden können.

Land/Ebene Europäische Union
Practice Folgenabschätzung
Abhängig/unabhängig Teilweise aufgrund rechtlicher Vorgaben durchzuführen; derzeit stark abhängig von der Verwaltung
Aufgabe Im Vorfeld mögliche Folgen und Nebenwirkungen von Gesetzesvorhaben abschätzen
Vorteile Kann wesentliche und umfassende Informationen als Entscheidungsgrundlage bereitstellen
Existiert seit 2003, seitdem weiterentwickelt und abgeändert
Beschreibung

Gesetzesfolgenabschätzungen / Regulierungsfolgenabschätzungen haben den Zweck, im Vorfeld zu beurteilen, welche Folgen und Nebenwirkungen geplante Normsetzungsvorhaben mit sich bringen werden. Insbesondere die Auswirkungen auf das staatliche Budget und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung (Kosten für Unternehmen, Kosten für VerbraucherInnen), sowie die Vollzugs- und Bürokratiekosten sollen im Vorfeld abgeschätzt werden. Die Ziele eines Gesetzes werden von vornherein klar definiert. Idealerweise werden zu einem späteren Zeitpunkt die tatsächlichen Auswirkungen evaluiert und mit der Folgenabschätzung abgeglichen. Das Instrument dient nicht dazu, politische Entscheidungen zu ersetzen. Es soll dabei helfen, Entscheidungen auf Grundlage ausreichender Information zu treffen. Erste Aktivitäten in diese Richtung erfolgten in Europa in den 1980er-Jahren; die Idee wurde in den 1970er-Jahren in den USA entwickelt.

Die Europäische Kommission verfolgt das Ziel einer „guten Rechtsetzung“ und einer Vereinfachung neuer und geltender Rechtsvorschriften. Folgenabschätzungen spielen dabei eine wichtige Rolle. Sie werden für Gesetzesvorschläge und sonstige Initiativen der Kommission erstellt. Für die Erstellung der Folgenabschätzung müssen sich alle Generaldirektionen der Kommission an klar definierte Leitlinien halten. Seit 2007 sorgt der Ausschuss für Folgenabschätzung für eine Qualitätskontrolle. Mittlerweile wurde der Ausschuss in einen unabhängigen Ausschuss für Regulierungskontrolle umgewandelt; seine Mitglieder werden in einem transparenten Verfahren ausgewählt. Erscheint ihm ein Folgenabschätzungsbericht mangelhaft, kann er eine Wiedervorlage verlangen. Durch eine Veröffentlichung der Stellungnahmen des Ausschusses auf der Europa-Website wird die Transparenz des Prozesses erhöht. Die Generaldirektionen der Kommission haben die Entwürfe der Folgenabschätzungsberichte zu unterzeichnen und somit die Verantwortung für ihre Korrektheit zu übernehmen. Die Endfolgenabschätzungsberichte werden dem Europäischen Parlament und dem Rat übermittelt und ebenfalls auf der Europa-Website veröffentlicht. Seit 2003 gibt es mehrere überarbeitete Vereinbarungen zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission, die ein „Gemeinsames Konzept für die Folgenabschätzung“ aller drei Organe bezwecken. Ziel sollte es sein, dass Folgenabschätzungen nicht nur für die Gesetzesvorschläge der Kommission durchgeführt werden, sondern während des gesamten Gesetzgebungsverfahrens, in dem vor allem Parlament und Rat die entscheidende Rolle spielen.

Vergleich zu Österreich

Auch in Österreich werden Folgenabschätzungen durchgeführt. Erstmals wurde im Jahr 1979 mit den Legistischen Richtlinien ein Schritt in Richtung eines solchen Prozesses gemacht: Bei den Erläuterungen für Gesetzesentwürfe solle auch auf die finanziellen Auswirkungen eingegangen werden. Mit dem Bundeshaushaltsgesetz 1986 erfolgte eine erste bundesgesetzliche Verankerung. Mit dem Deregulierungsgesetz 2001 wurde eine Verpflichtung zur Abschätzung der wesentlichen Auswirkung von Gesetzen in finanzieller, wirtschafts-, umwelt- und konsumentenschutzpolitischer sowie sozialer Hinsicht geschaffen. In der Praxis liegt der Schwerpunkt der Gesetzfolgenabschätzung in Österreich aber auf den finanziellen Auswirkungen. Das Bundeshaushaltsgesetz 2013 stellt die wirkungsorientierte Folgenabschätzung auf eine neue Grundlage. Alle Organe des Bundes, die mit der Vorbereitung von Rechtsvorschriften betraut sind, müssen jedem Entwurf eine Darstellung der finanziellen Auswirkungen beilegen. Hierfür ist ein mehrseitiges Formular vorgesehen. Das österreichische Parlament ist an der Folgenabschätzung kaum beteiligt; das Verfahren findet auf Seite der Regierung / Verwaltung statt.

Vorteile

Durch den Ausschuss für Regulierungskontrolle, der Veröffentlichungen auf der Europa-Website und der verpflichtenden Unterzeichnung der Folgenabschätzungsberichte durch die Generaldirektionen wird im europäischen Prozess auf die BeamtInnen Druck ausgeübt, qualitativ gute Berichte zu veröffentlichen. Insbesondere die Möglichkeit des Ausschusses, eine Wiedervorlage mangelhafter Berichte verlangen zu können, hat eine positive Veränderung bewirkt. Eine derartige Qualitätskontrolle gibt es in Österreich nicht (Siehe die Kritik von „starke Abgeordnete“ an dem Gesetz zur WFA hier). In vielen Fällen wird die Folgenabschätzung trotz klarer gesetzlicher Vorgaben in der Praxis oft nur mangelhaft durchgeführt. Eine Überprüfung findet nicht ausreichend statt. Der Rechnungshof gibt an, dass zwischen 35% und 40% aller Gesetzesvorlagen keine plausiblen Darstellungen der finanziellen Auswirkungen enthalten. Neben der Qualitätssicherung mit der Möglichkeit, Wiedervorlage zu verlangen, besteht ein weiterer Vorteil des EU-Prozesses in der sehr breiten Perspektive der Folgenabschätzung. Die meisten europäischen Staaten, auch Österreich, richten ihre Analysen schwerpunktmäßig auf die Bewertung der Kosten für die Verwaltung. Bei der Kommission ist das nur einer von mehreren Aspekten; daneben werden auch gesamtwirtschaftliche, soziale und ökologische Folgen betrachtet.

Jedoch gibt es auch auf europäischer Ebene erheblichen Verbesserungsbedarf. Der Ausschuss für Regulierungskontrolle kann die Generaldirektionen derzeit nicht auffordern, eine Folgenabschätzung zu einem bestimmten Thema einzuleiten.

Zwar werden die Folgenabschätzungen systematisch an das Europäische Parlament und den Rat übermittelt, diese beiden Organe nehmen aber nur selten Abschätzungen zu ihren eigenen Änderungen vor. Angesichts der Tatsache, dass in der Praxis fast alle Kommissionsvorschläge noch erheblich abgeändert werden, ist dies ein großer Nachteil.

Allgemein kann an dem Konzept der Folgenabschätzungen kritisiert werden, dass es den Eindruck vermitteln will, neutrale Fakten abseits jeglicher politischer Ideologie zu liefern. Tatsächlich ist aber bereits die Auswahl der Kriterien, auf die ein Vorschlag hin untersucht wird, eine politische und somit ideologische Entscheidung. Der starke Fokus auf die Frage „Was kostet ein Gesetz“ blendet viele andere Aspekte aus. Werden jedoch auch die sozialen Folgen ausreichend berücksichtigt, kann die wirkungsorientierte Folgenabschätzung einen wichtigen Beitrag dazu leisten, die Zivilgesellschaft in einen Diskurs mit Politik und Verwaltung zu bringen.

Eine wesentliche Weiterentwicklung des Konzeptes muss darin liegen, dass die Ausarbeitung der Folgenabschätzungen vor allem im Parlament – und nicht wie derzeit bei der Regierung – angesiedelt ist. Dieser Punkt wurde auch in unseren Gesprächen mit Abgeordneten angesprochen und kann dazu beitragen, die Stellung des Parlaments in unserem demokratischen Prozess zu stärken.

Recherche und Text: Maximilian Blassnig